“Decreto Semplificazioni” e modifiche al reato di abuso d’ufficio

Il D.L. 16 luglio 2020, recante “*Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale”* è stato pubblicato in Gazzetta ufficiale n. 178 del 16 luglio 2020, suppl. ord. n. 24.
Si tratta di un provvedimento volto a realizzare una riduzione degli adempimenti burocratici e una velocizzazione delle procedure in materia di *appalti pubblici* e di *edilizia*, nonché una maggiore digitalizzazione della Pubblica Amministrazione.

L’art. 23 del decreto legge introduce una modifica all’art. 323 del codice penale in tema di *abuso d’ufficio.*
Come noto, quest’ultima norma punisce con la pena della reclusione da 1 a 4 anni il pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio che *intenzionalmente, nello svolgimento delle proprie funzioni, procura a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale o arreca ad altri un danno ingiusto, in violazione della legge.*
*Si tratta di un reato proprio (che può essere commesso solo da un soggetto qualificato come pubblico *ufficiale o incaricato di pubblico servizio) volto a tutelare l’imparzialità, l’efficienza, il buon andamento e la trasparenza della Pubblica Amministrazione.

Con il “D.L. Semplificazioni” il Governo ha inteso *specificare meglio **gli ambiti di responsabilità** dei funzionari pubblici* al fine di *ra**sserenarli e di spingerli ad agire per facilitare la ripresa del paese **dopo l’emergenza sanitaria.*

Secondo il testo precedente dell’art. 323 c.p., infatti, il delitto si configurava qualora l’autore del fatto avesse agito *“**in violazione di norme di legge o di regolamento, ovvero omettendo di astenersi in presenza di un interesse proprio o di un prossimo congiunto o negli altri casi prescritti”: **formula troppo ampia* e generica, che spesso nei fatti spingeva i pubblici ufficiali a non assumere iniziative, per paura di incorrere in responsabilità.
Il Governo ha voluto definire in maniera più chiara e precisa le condotte vietate ed eliminare i margini di discrezionalità, così da *favorire la trasparenza dei procedimenti e dare slancio all’operatività dei funzionari diligenti*.

Conseguentemente la dicitura “*in violazione di norme di legge o di regolamento” **è stata sostituita da* “*in violazione di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuino margini di discrezionalità”**.*
Alcuni commentatori hanno già manifestato perplessità sul rischio di un’eccessiva riduzione di responsabilità che la norma, così come modificata, comporterà per i funzionari pubblici.
Dovremo attendere la Legge di conversione per scoprire se in tale sede il testo resterà invariato o saranno apportate delle modifiche.

Il c.d. “scudo penale” è legge: limitata la responsabilità del datore di lavoro in caso di contagio

La legge n. 40 del 5.6.20, nel convertire il D.L. n. 23 dell’8.4.20, ha introdotto l’*art. 29 bis*, ai sensi del quale “*ai fini della tutela contro il rischio di contagio da Covid-19, i datori di lavoro pubblici e privati adempiono all’obbligo di cui all’articolo 2087 del codice civile mediante l’applicazione delle prescrizioni contenute nel protocollo condiviso di regolamentazione delle misure per il contrasto e il contenimento della diffusione del virus Covid-19 negli ambienti di lavoro, sottoscritto il 24 aprile 2020 tra il Governo e le parti sociali, e successive modificazioni e integrazioni, e negli altri protocolli e linee guida di cui all’articolo 1, comma 14, del decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33, nonché mediante l’adozione e il mantenimento delle misure ivi previste. Qualora non trovino applicazione le predette prescrizioni rilevano le misure contenute nei protocolli o accordi di settore stipulati dalle organizzazioni sindacali e datoriali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale*”.

Si è voluto in tal modo rispondere all’esigenza, sollevata da più parti nelle scorse settimane, di fornire maggiori certezze al datore di lavoro, fornendogli un elenco chiaro degli obblighi cui deve adempiere.
Viene di fatto – se non eliminata – assai ridimensionata la portata di quella clausola generale (l’art. 2087 c.c.) che, allargando in maniera indefinita la responsabilità del datore, avrebbe rischiato di frenare bruscamente il ritorno alla normale produttività delle imprese nella fase 3.

Già la circolare Inail n. 22 del 20.5.20 aveva precisato che “*la responsabilita**̀** del datore di lavoro e**̀** ipotizzabile solo in caso di violazione della legge o di obblighi derivanti dalle conoscenze sperimentali o tecniche, che nel caso dell’emergenza epidemiologica da Covid-19 si possono rinvenire nei protocolli e nelle linee guida governativi e regionali di cui all’articolo 1, comma 14 del decreto legge 16 maggio 2020, n.33*” e che inoltre “*il riconoscimento del diritto alle prestazioni da parte dell’Istituto non puo**̀** assumere rilievo per sostenere l’accusa in sede penale, considerata la vigenza del principio di presunzione di innocenza nonché dell’onere della prova a carico del pubblico ministero. Cosi**̀** come neanche in sede civile l’ammissione a tutela assicurativa di un evento di contagio potrebbe rilevare ai fini del riconoscimento della responsabilita**̀** civile del datore di lavoro, tenuto conto che e**̀** sempre necessario l’accertamento della colpa di quest’ultimo nella determinazione dell’evento*”.

Appare significativo tuttavia che tali concetti siano stati inseriti in un atto avente *rango di legge*.

In realtà la locuzione “scudo penale” appare impropria, posto che ovviamente la responsabilità penale del datore non viene affatto eliminata: semplicemente viene *fissata la misura della diligenza richiesta al datore, mediante misure preventive condivise e frutto della migliore scienza ed esperienza del momento.*

*Pertanto *il datore di lavoro che abbia adempiuto agli obblighi contenuti nei protocolli e nelle linee guida adempie automaticamente anche all’art. 2087 c.c. e non potrà essergli contestato alcun reato qualora – ciononostante – si verifichi un contagio sul posto di lavoro.
Attenzione, tuttavia: la norma prevede che il datore non debba solo *attuare* le misure previste nei protocolli, ma anche *mantenerle*, il che comporta l’obbligo di eseguire tutte le operazioni necessarie a renderle *effettive* nel caso concreto (ad es. mediante la manutenzione della strumentazione, il controllo sul rispetto da parte dei lavoratori delle prescrizioni previste, ecc.). In pratica resta uno spiraglio residuo di colpa generica, probabilmente ineliminabile, stante la necessità di adeguare pur sempre le prescrizioni alle particolarità del caso concreto.

Contagio da Covid-19 sul posto di lavoro: possibili profili penali

Gli operatori del diritto erano già giunti a tale conclusione in via interpretativa, ma il c.d. Decreto Cura Italia lo ha scritto nero su bianco: il contagio da Coronavirus è un infortunio sul lavoro a tutti gli effetti.
Ne consegue che, laddove ve ne siano i presupposti, il datore di lavoro potrebbe incorrere in una responsabilità penale per il reato di lesioni colpose o di omicidio colposo (a seconda dell’esito della malattia), entrambi aggravati dalla violazione di norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro (rispettivamente, art. 590 comma 3 e art. 589 comma 2 cod. pen.).

Per ottenere la condanna del datore di lavoro, il Pubblico Ministero (sul quale nel processo incombe l’onere della prova) dovrà dimostrare la presenza di due requisiti:

1) la condotta colposa del datore di lavoro;
2) il nesso causale tra tale condotta e l’evento lesivo.

Quanto al primo punto, preme ricordare che la condotta del datore può consistere sia in un’azione che in una omissione (ben più frequente, in caso di infortuni sul lavoro) e che esistono due tipologie di colpa:
– la colpa specifica, derivante dalla violazione di leggi, regolamenti, ordini o discipline;
– la colpa generica, caratterizzata da negligenza, imprudenza o imperizia.
In buona sostanza, per essere esente da responsabilità, è necessario (ma non sufficiente) che il datore di lavoro rispetti le prescrizioni imposte dalla normativa vigente.
Qualora non ottemperi, ad esempio, a quanto stabilito dal D.Lgs. 81/08, dalle leggi regionali o dai protocolli, egli sarà sottoposto a sanzioni anche penali, a prescindere dall’effettivo contagio di un proprio dipendente (qualora invece il contagio si verifichi, alle predette sanzioni potrebbe poi aggiungersi una responsabilità, ben più grave, per lesioni colpose o omicidio colposo).
Tuttavia, oltre agli obblighi espressamente previsti, il datore di lavoro è tenuto ad adottare, ai sensi dell’art. 2087 cod. civ., tutte le misure che nel caso concreto si rendano necessarie a tutelare la salute e la sicurezza dei lavoratori.
Dunque il rispetto delle previsioni normative non lo mette al riparo da qualsiasi contestazione.
Passando al secondo presupposto (il nesso causale), esso sussiste qualora sia provato che è stata la condotta colposa del datore di lavoro a determinare l’infortunio del lavoratore.
In particolare, in tema Covid-19, risulterà determinante accertare che il contagio sia avvenuto proprio sul posto di lavoro.
Non vi è ovviamente ancora una casistica esaminata dalla giurisprudenza, ma viene da pensare che, contrariamente al presupposto della colpa – dove per l’Accusa è relativamente semplice dimostrare che vi è stata una falla nelle procedure aziendali in tema di salute e sicurezza (la valutazione viene effettuata ex post, a seguito del verificarsi di un infortunio, dunque è facile sostenere che dovevano essere adottate misure più stringenti!) – in relazione al nesso causale, dovrebbe risultare più difficile per il Pubblico Ministero fornire la prova oltre ogni ragionevole dubbio sulla circostanza che il lavoratore sia stato contagiato sul posto di lavoro e non altrove (al netto di situazioni estreme, quali quelle degli operatori sanitari). Ciò in considerazione sia del lasso di tempo (da 2 a 14 giorni) intercorrente fra il contagio e il manifestarsi dei primi sintomi, sia della possibilità (tutt’altro che remota) che in tale arco temporale il lavoratore sia entrato in contatto con altre fonti di contagio.

Morti nelle RSA: quali reati sono configurabili?

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Le cronache degli ultimi giorni narrano i tragici fatti avvenuti nelle Residenze Sanitarie Assistenziali di buona parte del territorio nazionale: le infezioni per Coronavirus si sono diffuse a livelli incontrollabili, causando la morte di migliaia di anziani. In Europa si stima che i morti nelle strutture per anziani costituirebbero quasi la metà dei decessi complessivi!

A seguito delle denunce di familiari e del personale delle stesse strutture, diverse Procure in tutta Italia stanno indagando per valutare se ci siano responsabilità penali.

In particolare, occorrerà verificare se siano stati utilizzati adeguatamente i dispositivi di protezione individuale, si siano applicate correttamente circolari ministeriali e regionali e, in generale, siano state adottate tutte le cautele necessarie in una situazione di emergenza sanitaria. Desta perplessità, ad esempio, la circostanza che la Regione Lombardia abbia deciso, per alleggerire la pressione sugli ospedali, di far ricoverare alcuni malati di Covid 19 proprio nelle RSA: ciò potrebbe aver contribuito in maniera decisiva al diffondersi del contagio che, a causa della fascia d’età dei soggetti ricoverati, si è poi tradotto in una vera e propria ecatombe.

Le indagini delle Procure si starebbero concentrando su due ipotesi di reato: omicidio colposo ed epidemia colposa.

Nulla da dire quanto al primo reato: bisognerà verificare se le morti avvenute nelle strutture per anziani siano ascrivibili a un comportamento (dei sanitari e/o dei dirigenti delle RSA) caratterizzato da negligenza, imprudenza, imperizia oppure dal mancato rispetto di leggi, regolamenti ordini o discipline. Ovviamente le contestazioni riguarderebbero condotte omissive. Come noto infatti, il fatto penalmente derivante può derivare da un’azione o da un’omissione: in quest’ultimo caso trova applicazione l’art. 40 comma 2 c.p., il quale stabilisce che non impedire un evento che si ha l’obbligo giuridico di impedire equivale a cagionarlo.

Non tutti i reati possono configurarsi come omissivi: l’omicidio colposo sicuramente sì.

Nel caso di specie i sanitari e i dirigenti delle case di cura ricoprono una posizione di garanzia nei confronti dei pazienti e hanno dunque l’obbligo di tutelarne la salute e impedirne la morte. Qualora non abbiano adempiuto ai necessari accorgimenti per evitare i decessi e questi ultimi siano stati conseguenza proprio del loro comportamento colposo omissivo, essi risponderanno appunto di omicidio colposo.

Con riferimento invece al reato di epidemia colposa, desta perplessità l’applicazione di tale fattispecie crimonosa ai fatti di cui si discute.

L’art. 452 c.p. punisce con la reclusione da 1 a 5 anni chi colposamente causa un’epidemia mediante la diffusione di germi patogeni. In realtà però la predetta disposizione è difficilmente applicabile nel caso di specie: essa è stata prevista per punire non il contagio individuale, bensì la diffusione su larga scala di colture di agenti patogeni. Secondo la giurisprudenza prevalente si tratterebbe di un reato a forma vincolata, che si configurerebbe quando l’autore del fatto, nel possesso fisico di germi patogeni, colposamente li diffonda, così provocando il contagio rapido e incontrolalto di moltissimi soggetti: tale reato non sarebbe invece configurabile con il semplice contagio umano mediante contatto fisico.

Inoltre, secondo la Cassazione, la responsabilità per il reato di epidemia colposa non è configurabile a titolo di omissione, in quanto la locuzione “mediante la diffusione di germi patogeni” richiede una condotta commissiva a forma vincolata, incompatibile con il disposto del sopra citato art. 40 comma 2 c.p.

 

Coronavirus: possibili implicazioni nella responsabilità amministrativa degli enti ex D.L.gs. 231/01

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L’inarrestabile capacità di diffusione del Coronavirus espone a potenziali rischi non solo la collettività ma anche le società nella loro qualità di enti con personalità giuridica.

La prevenzione ed il rispetto delle norme sulla tutela della salute e sicurezza sul lavoro assumono, oggi più che mai, un rilievo primario, anche ai fini della salvaguardia della continuità dell’attività di impresa.

Nell’ipotesi in cui il contagio si diffonda nell’ambiente di lavoro, infatti, potrebbe configurarsi:

  • per un verso, una responsabilità penale del datore di lavoro (ed eventualmente dei dirigenti, dei preposti e del RSPP) per i reati di cui agli artt. 589 e 590 del Codice penale (lesioni personali colpose o omicidio colposo, in entrambi i casi con l’aggravante della violazione delle norme sulla tutela della salute e sicurezza sul lavoro);
  • per altro verso, una responsabilità della società ex D. Lgs. 231/2001.

 

Come noto, il D.Lgs. 231/01 ha introdotto per la prima volta nel nostro ordinamento la responsabilità amministrativa degli Enti: si tratta di un particolare regime di responsabilità a carico delle persone giuridiche, aggiuntiva ed autonoma rispetto alla responsabilità penale dell’autore materiale del fatto.

In buona sostanza, la persona giuridica può essere rispondere penalmente qualora un soggetto apicale (o un soggetto da questo dipendente) commetta un “reato presupposto” (ricompreso nel catalogo di cui al D.Lgs. n. 231/01) nell’interesse o a vantaggio dell’Ente.

In questi casi l’Ente potrà evitare una condanna solo qualora risulti:

  • che abbia adottato ed efficacemente attuato un Modello di organizzazione e gestione idoneo alla prevenzione di quel reato;
  • che abbia nominato un Organismo di Vigilanza incaricato di controllare la corretta applicazione del Modello;
  • che l’autore del reato sia riuscito a commetterlo eludendo fraudolentemente il Modello;
  • che non vi sia stato omesso o insufficiente controllo da parte dell’Organismo di Vigilanza.

 

Orbene, tra i c.d. reati presupposto, l’art. 25 septies D.Lgs 231/01 prevede le fattispecie di omicidio colposo e lesioni colpose gravi o gravissime commesse con violazione delle norme sulla tutela della salute e della sicurezza sul lavoro.

Conseguentemente, qualora il contagio da Covid-19 porti alla morte o a lesioni gravi o gravissime di un proprio dipendente a causa del mancato rispetto delle norme previste in tema di sicurezza sul lavoro, non ne risponderebbe solo il datore di lavoro personalmente, ma anche la stessa società ex D.Lgs. 231/01, con sanzioni pecuniarie e interdittive.

Dotarsi di Modelli 231, adottare specifici protocolli di sicurezza anti-contagio, fornire idonei dispositivi di sicurezza individuali ed attenersi alle norme comportamentali definite nei recenti protocolli di intesa tra imprese e parti sindacali, in questo specifico periodo di emergenza sanitaria, serve dunque a salvaguardare non solo la salute dei lavoratori, ma anche il patrimonio e l’attività dell’impresa. 

Il dramma delle vittime di violenza domestica durante la quarantena

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Tutti noi stiamo vivendo un periodo di forte apprensione a causa dell’emergenza Coronavirus e della reclusione forzata presso le nostre abitazioni.

C’è tuttavia una categoria di persone che comprensibilmente vive questo momento con particolare angoscia: le donne vittime di maltrattamenti.

Aumenta infatti inevitabilmente il tempo da trascorrere insieme agli autori delle violenze (di solito i partner), soggetti che già abitualmente cercano qualsiasi pretesto per scaricare sulle donne la propria rabbia e che, in questo momento di particolare frustrazione, molto probabilmente saranno ancora più irascibili del solito.

Anche la Ministra delle Pari Opportunità Prof.ssa Elena Bonetti ha espresso preoccupazione per la sorte di queste donne, esposte 24 ore su 24 alle violenze dei propri aguzzini.

Paradossalmente proprio in questo periodo si segnala un calo nelle richieste d’aiuto al Telefono Rosa, ma ciò è dovuto purtroppo alla maggiore difficoltà che hanno le donne ad effettuare telefonate, a causa della costante presenza del marito in casa.

Le donne che chiamano lo fanno perché sono davvero disperate, magari mentre sono in bagno oppure approfittando del momento in cui l’uomo esce a fare la spesa.

Ricordiamo che il numero da chiamare è il 1522 ed è sempre attivo.

Inoltre, qualora si abbiano difficoltà ad effettuare telefonate, è possibile utilizzare delle apposite App con le quali contattare un operatore in modo facile e intuitivo con un solo click:

  • 1522: applicazione creata ad hoc dal Dipartimento per le Pari Opporunità della Presidenza del Consiglio per i casi di stalking e violenza;
  • YouPol: applicazione realizzata dalla Polizia di Stato per segnalare episodi di spaccio e bullismo, il cui utilizzo è stato ora esteso anche ai reati di violenza domestica.

Una delle più diffuse preoccupazioni per le donne vittime di maltrattamenti è quella di non poter sostenere le spese legali a seguito della eventuale denuncia verso il partner violento.

Ebbene, in primis è opportuno ricordare che chiunque ha diritto al patrocinio a spese dello Stato in qualsiasi procedimento penale o civile purchè il reddito annuo del nucleo familiare sia inferiore ad Euro 11.493,82.

Inoltre, per alcune categorie di reati (fra cui maltrattamenti, stalking, violenza sessuale, ecc.) è previsto il patrocinio a spese dello Stato a prescindere dal reddito dell’avente diritto: le spese legali per il procedimento penale in cui la donna si costituisce parte civile saranno corrisposti dallo Stato.

Infine, in alcune Regioni italiane, fra cui Piemonte e Lombardia, è previsto un Fondo Regionale per le donne vittime di violenza che copre altresì i costi per eventuali cause civili (separazione, divorzio, ordini di protezione, affidamento e mantenimento dei figli, recupero forzoso delle somme dovute per il mantenimento, ecc.).

Per poter beneficiare dell’una o dell’altra agevolazione (patrocinio a spese dello Stato o Fondo Regionale) bisognerà solo prestare attenzione alla scelta del difensore, il quale dovrà essere iscritto nella relativa lista tenuta da ciascun Ordine degli Avvocati.